北京财政围绕行政规范性文件 立法工作建言探路

8月17日，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的第二届“行政规范性文件法治化和高质量建设”研讨会，在国家法官学院北京分院举行。来自全国人大常委会法工委和有关专门委员会、最高人民法院、司法部、自然资源部、住房和城乡建设部、文化和旅游部、中国法学会及全国20多个省区市司法行政部门和法制机构，中央和地方所属30多家高校、法治研究和新闻出版机构、法律服务单位的领导、法学专家和法律实务工作者共100多人出席此次会议。北京市司法局、北京市财政局、北京市教育委员会、北京市第一中级人民法院、中共北京市怀柔区委员会共五家来自北京市的单位应邀到会致辞、报告经验或作专题发言。

此次研讨会主要安排了致辞与主旨发言、地方立法经验介绍、研讨与交流等内容，与会人员围绕行政规范性文件法治化和高质量建设特别是推进行政规范性文件制定程序立法，进行了深入研讨与交流。应邀参会的北京市财政局法制机构负责人在专题发言中，重点围绕如何增强行政规范性文件立法的权威性、科学性、可行性，提出必须关注、把握和处理好三个方面的关系：

一是要着力研探行政规范性文件立法与三个上位依据的关系。这三个上位依据是：习近平法治思想、党的二十届三中全会《决定》、宪法。习近平法治思想“11个坚持”中关于“坚持以人民为中心”“用法治给行政权力定规矩、划界限”等重要论述，党的二十届三中全会《决定》中关于“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制”等部署要求，必须作为行政规范性文件立法的上位依据和根本遵循。与此同时，应当针对我国现行宪法赋予了国务院“规定行政措施”“制定行政法规”等职权，但宪法中没有出现关于行政规范性文件的明确表述和概念，注意运用宪法解释程序机制和合宪性审查工作机制，解决行政规范性文件立法是否依宪合宪这一至关重要的逻辑起点问题。要结合立法法中关于“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”以及国务院可以就宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规的规定，聚焦宪法精神和立法法有关规定加大法理阐释力度，为行政规范性文件立法打开依宪合宪的通道。

二是要着力研探行政规范性文件立法与三个关联性条例的关系。这三个关联性条例是：《党政机关公文处理工作条例》《重大行政决策程序暂行条例》《公平竞争审查条例》。一方面，要看到上述三个关联性条例的率先出台，在很大程度上挤压了行政规范性文件的立法空间，这种立法资源的稀缺性、排他性，导致行政规范性文件立法极易在程序性规定、实体性规定等方面，出现与三个关联性条例相互交叉、雷同或者是彼此冲突、掣肘等问题。另一方面，要以研究借鉴已出台三个条例的“百尺竿头”来实现行政规范性文件立法的“更进一步”，主要是必须将立法的格局和层次由解决行政机关乱发滥发文件提升到如何促进改革发展、如何促进国家治理、如何推进中国式现代化这个新高度和新维度，要结合《党政机关公文处理工作条例》全文共计42条、《重大行政决策程序暂行条例》全文共计44条、《公平竞争审查条例》全文共计27条来合理确定行政规范性文件立法的体量，要正确处理技术判断与价值判断、法治导向与价值取向、程序规范与实体规范、合法性审核与合理性考量、抓关键性程序与全面规范约束、强化行政行为谦抑性与行政资源投入产出等关系，防止复杂繁琐的程序设计导致程序纠结、程序焦虑、程序恐慌和资源浪费，防止出现行政程序“空转”、行政权力“躺平”、行政成本畸高、行政效率低下等问题。

三是要着力研探行政规范性文件立法与三种特殊情形的关系。这三种特殊情形是：党政机关联合发文、议事协调机构发文、宏观调控决策。目前有很多党政机关联合发文、议事协调机构发文实际上完全符合国办发〔2018〕37号通知所规定的行政规范性文件的特征，但其往往冠以党内规范性文件、政策性文件、制度性文件等有别于行政规范性文件的名称，而游离于对行政规范性文件进行规制与监管的体系之外。伴随着贯彻落实党的二十届三中全会《决定》特别是要在五年时间内完成300多项改革任务，势必进一步出现大量党政机关联合发文和议事协调机构发文，是否结合行政规范性文件立法将上述两类发文纳入规件管理以及如何实施规范管理，如何处理严格依法发文管文与建立改革性政策文件特事特办“绿色通道”的关系，是对行政规范性文件立法工作和管理工作提出的非常直接且十分重要的考验。此外，《重大行政决策程序暂行条例》明确将财政政策、货币政策等宏观调控决策列入不适用该条例的例外情形，对于既属于宏观调控决策范畴、又具备行政规范性文件特征的财政政策和货币政策等，是否应当履行行政规范性文件制发程序并纳入行政规范性文件管理范围，以及如何规避与《重大行政决策程序暂行条例》有关规定及宏观调控决策特定要求相抵触的问题，是行政规范性文件立法不可回避的“思考题”和“必答题”。

据了解，自2021年以来，北京市财政局法制机构负责人已经连续三次应邀出席由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的行政规范性文件法治化和高质量建设研讨及立法专题研讨活动并作专题发言，这份特殊的礼遇主要得益于该局近几年坚持围绕如何管好用好行政规范性文件加强研究探索，积极采取以全方位清理实现行政规范性文件“瘦身健体”、以系统化梳理实现行政规范性文件“活血化瘀”、以规范化管理实现行政规范性文件“强筋壮骨”、以高质量治理实现行政规范性文件“吐故纳新”等具体措施，并重点聚焦如何研判变量、清理存量、控制增量、把握容量、提升质量、评估能量、锤炼力量等建立健全了工作机制。由该局总结推出的行政规范性文件“四步快进、七量齐抓”工作经验先后在《法治蓝皮书》及《中国财经报》、《中国财政》杂志、“法治北京”微信公众号等媒体刊登，并被评为北京市法治政府建设示范项目，该局法制机构被评为2018-2023年度北京市法治工作先进集体。